2025年9月中旬，欧盟委员会主席冯德莱恩提出了一个引发广泛关注的计划：利用冻结在欧洲银行中的俄罗斯资产，为乌克兰提供1400亿欧元的贷款，约合1644亿美元。这笔资金并不是无偿援助，而是所谓的“赔款贷款”，也就是说，只有等俄罗斯支付战争赔偿后，乌克兰才能偿还这笔贷款，而这笔贷款则由欧盟下一期预算或成员国担保。然而，这一提案一出台，各方反应并不如预期那样顺利，甚至出现了明显的分歧。
首先，来看欧盟内部的反应。10月，在丹麦哥本哈根召开的峰会上，欧盟内部形成了两派。芬兰总理奥尔波、瑞典首相克里斯特松等中东欧国家的领导人几乎立刻表示支持这一计划，因为这些国家与俄罗斯的地理和历史联系更为紧密，对援助乌克兰的态度也更为积极。丹麦首相弗雷德里克森也表示，计划“是个好方向”，并认为法律问题总能找到解决办法。然而，荷兰首相舒夫和法国总统马克龙则持“条件支持”的立场，认为在解决法律问题和金融风险之前，他们无法完全同意这一计划。马克龙特别强调：“我们欧洲人得保住国际形象，冻结资产得守国际法。”这一点非常实际，因为如果计划违反国际法，后续将带来更多麻烦。
展开剩余79%尽管欧盟一度希望这一计划顺利推进，实际上，欧盟内部的分歧比预期的还要严重。负责外交事务的欧盟委员会副主席卡拉斯坦言，许多成员国并不支持这个计划，接下来的工作仍然任重道远。她还直言：“如果不将俄罗斯的这些资产纳入计算，最终的负担将落在纳税人身上。”这句话也揭示了欧盟的难处。截至2025年6月，欧盟已向乌克兰提供了超过800亿欧元的援助，再继续出资显然是沉重的负担。更大的问题在于，负责管理这些冻结资产的欧洲清算银行（Euroclear），此前从未处理过“用被冻结国家资产援助第三方”的事务，万一出现问题，影响可能非常巨大。而且，欧盟目前执行的是2021-2027年的预算，下一期2028-2034年的预算仍在规划中。各成员国对预算的分配就有很多不同意见，若将这一贷款加入其中，恐怕很难达成一致。
与此同时，俄罗斯的反应非常强硬。克里姆林宫直接将这一计划视为“纯粹的盗窃”。俄罗斯发言人佩斯科夫在10月初表示：“这就是非法扣押俄罗斯财产，简而言之，就是盗窃。”他还威胁说，任何侵占俄罗斯资产的人都会被追究责任。实际上，俄罗斯并非空口无凭，早在2022年就出台了《反制西方不友好行为法》，如果其资产被非法扣押，俄罗斯可以对等地冻结欧盟在俄罗斯的资产。根据2025年的数据，欧盟在俄的资产约为1800亿美元，涉及能源、制造业等关键领域。如果俄罗斯决定反制，欧盟的企业将面临巨大的经济损失。此外，俄罗斯也曾在2024年向国际法院提起诉讼，要求裁定欧盟冻结其央行资产的行为是否合法，虽然最终未获胜，但此案也将“资产冻结的合法性”问题摆上了台面，欧盟想绕过这一问题并不容易。
佩斯科夫还担心，这一计划可能会削弱国际社会对欧洲金融机构的信任，甚至可能引发“回旋镖效应”。他的担忧并非没有道理，2024年有数据显示，印度将欧元储备的占比从2022年的20%降到了12%，巴西和南非等新兴市场也减少了在Euroclear的资产托管量。2024年，Euroclear新兴市场资产托管量同比下降了8%。欧洲金融机构能够吸引这么多外资，正是依靠“资产安全”这一招牌。如果欧盟此次开启“动用被冻结资产本金”的先例，将可能让更多国家对欧洲的金融安全产生疑虑，未来的外资流入将受到影响。这与之前G7仅使用俄罗斯冻结资产的利息援助乌克兰相比，欧盟的举动显然更加激进，法律风险和金融风险都翻了一倍。
至于乌克兰方面，世界银行在2024年12月的研究显示，乌克兰未来十年重建的资金需求高达5240亿美元，相当于其2024年GDP的2.8倍。这笔资金将主要用于重建能源、农业和交通基础设施，比如哈尔科夫、基辅的电厂修复就需要600亿美元，黑海粮食走廊的港口重建需要350亿美元。然而，截至2025年9月，全球承诺的重建资金仅为1200亿美元，实际到账的资金不到500亿。即便欧盟提供了这1400亿欧元贷款，也仅能填补四分之一的资金缺口。更重要的是，这笔贷款并不是无偿援助，乌克兰现在的外债已占其GDP的95%，未来还需偿还，如果经济未能复苏，这笔贷款将加重乌克兰的负担，难以长期承受。
目前，全球范围内冻结的俄罗斯资产大约为3000亿美元，其中欧盟占了2470亿美元，而2170亿美元由Euroclear托管。之前，G7只动用了俄罗斯冻结资产的利息来为乌克兰提供援助，而欧盟这次则直接动用了本金，这无疑让法律和金融风险加倍。
总体来看，欧盟计划动用冻结的俄罗斯2470亿资产为乌克兰提供贷款，表面上看是为了帮助乌克兰，实则涉及到地缘政治、法律风险和金融信任等多重博弈。欧盟内部分歧未能解决，俄罗斯的反制压力巨大，乌克兰的重建资金缺口也未能填满，能否顺利落实依然充满变数。即便计划最终得以实施，欧洲金融信誉和全球资产保护规则都可能受到影响，未来的发展仍需关注。
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